Krátké působení hnutí Lidé PRO na české politické scéně ukázalo, co se stane, když se mezerovitá legislativa potká s nekonstruktivním přístupem ústavních činitelů, nešikovností politických aktérů a distancovaností dohledových orgánů. S odstupem lze říci, že hnutí Lidé PRO bezděky doložilo, že za určitých okolností může vzniknout relevantní politický subjekt, který vstoupí do předvolební kampaně, aniž by musel splnit zákonné požadavky na transparentnost, a zase z ní zmizet, aniž by stát měl nástroje, jak jeho financování v dohledné době zprůhlednit a zrekonstruovat.
Ilustrační obrázek Lidé PRO | zdroj: Lidé PRO
Tento rozbor Transparency International (TI) nejprve popisuje problematické aspekty „podivné“ předvolební kampaně politického hnutí Lidé PRO, poté shrnuje doporučení pro legislativní opatření, která mohou napříště zabránit opakování podobné situace. Jak tedy interpretovat aktivity, které hnutí vyvíjelo, a jak vyřešit také typické české dilema – šlo vůbec o předvolební kampaň?
„Podivná“ kampaň
Předvolební kampaň v ČR začala dnem platného vyhlášení termínu voleb, k němuž došlo 31. prosince 2021. Hnutí do ní vstoupilo a registrovalo se u Úřadu pro dohled nad hospodařením politických stran a politických hnutí (ÚDHSPSH). Nezřídilo však tzv. volební (transparentní) účet, který politické subjekty zřídit musí, aby v průběhu kampaně byla voličům přístupná data o jejich výdajích, tj. zejména kolik a za co politický subjekt skutečně vyplácí.
Hnutí nezřídilo ani další z povinných účtů, a sice darovací. Pro dary na svou činnost používalo účet, který mu nepatřil. Patřil zapsanému spolku PRO ČR. Ten je s hnutím propojen personálně prostřednictvím osoby Mikuláše Mináře. Ani na tomto darovacím transparentním účtu však nejsou vedeny všechny dary, z nichž spolek financoval činnost hnutí – některé šly mimo něj. Informuje o tom samotné hnutí prostřednictvím svého zakladatele Mikuláše Mináře.
Vzhledem k tomu, že hnutí Lidé PRO ještě před odevzdáním kandidátních listin zaniklo, nebude se na ně vztahovat povinnost odevzdat vyúčtování a závěrečnou zprávu ze své kampaně do rukou ÚDHPSH. Spolek PRO ČR, z. s. nemusí zveřejňovat své financování vůbec – zapsané spolky tuto povinnost nemají.
Způsobeno je to mezerou v zákoně č. 247/1995 Sb., o volbách do Parlamentu ČR: Období od vyhlášení voleb do data povinnosti odevzdat kandidátky je jakousi šedou časovou zónou, kdy politické entity vedou kampaně, aniž by byly „kandidujícími“ subjekty. Teprve kandidující subjekty pak lze přísně vzato činit právně odpovědnými za dodržování zákonných pravidel volební kampaně.
Hnutí sice nepublikovalo auditovanou finanční uzávěrku nebo zprávu, ale z vlastní iniciativy zveřejnilo dokument s názvem „Lidé PRO. Závěrečná zpráva“, kde mj. deklaruje obrysy financování své kampaně.
Publikace však nezprůhledňuje ani netematizuje (právní) vztahy mezi politickým hnutím a zapsaným spolkem, který některé dary pro hnutí přijímal, nevyjasňuje tedy ani jeho vlastní finanční situaci. Není datována, autorizována a nejsou v ní uvedeny zdroje informací, které obsahuje. Lze se důvodně domnívat, že v rozporu se svým titulem (!) referuje spíše k výdajům a příjmům spolku PRO ČR, z.s., nikoliv hnutí Lidé PRO, jak vyplývá ze skutečností, jež jsou zde uvedeny níže.
Určité okolnosti: Předčasné vyhlášení voleb
Zákon ukládá prezidentovi vyhlásit volby nejpozději 90 dnů před jejich konáním, a nezakazuje mu učinit tak dříve. Pravidla pro transparentnost ale příliš nepočítají s možností, že volby budou vyhlášeny „mnohem“ dříve – brzké vyhlášení pak v našich podmínkách reálně znamená celkové snížení transparentnosti předvolebního klání.
Veškerá politická agitace se od vyhlášení voleb stává předvolební kampaní z hlediska obsahu i financování: agitace ve prospěch či neprospěch kandidujících se stává vedením kampaně a náklady na takovou agitaci se musí započítávat do stanovených limitů na výdaje.
Ač hnutí Lidé PRO příležitostně popisovalo svou činnost jako organizaci referenda o vlastní kandidatuře, v tomto rámci probíhala placená volební agitace ve prospěch a neprospěch kandidátů vlastních i jiných, kterou zákon jako kampaň chápe. Podotkněme, že při posouzení, „zda je jednání volební kampaní, nelze vycházet z úmyslu jednajícího“.
Kdyby ovšem volby byly vyhlášeny až v obvyklém a očekávatelném čtyř-pětiměsíčním odstupu ode dne D, mělo by hnutí čas na splnění zákonných povinností i na vnitřní konsolidaci, anebo by bylo zaniklo dříve, než by na jeho činnost „dopadla“ přísnější předvolební pravidla.
Volební účet – „missing in action“
Tím se dostáváme k chybějícímu volebnímu transparentnímu účtu. Předseda hnutí Mikuláš Minář publikoval vyjádření, že:
- bankovní ústav odmítl službu zřídit z důvodu nejasných kompetencí hnutí, které dosud nezvolilo své orgány;
- že dohledový úřad neshledal povinnost zřídit transparentní účet za vymahatelnou.
Ad a) Transparentní účet je striktní zákonnou podmínkou pro vstup do kampaně a samotný pokus ho zřídit naznačuje, že hnutí mělo seriózní motivaci se kampaně účastnit, takže „výmluva“ na banku neobstojí. Vyjádření předsedy spolku napovídají, že hnutí nevynaložilo dostatečné úsilí na to, aby transparentní účet zřídilo. Kampaň hnutí zkrátka neměla probíhat bez volebního účtu.
Ad b) Zdůvodnění citované hnutím je sice útržkovité, avšak tvrzení, že „Úřad pro dohled nad hospodařením politických stran a politických hnutí nemůže politické hnutí Lidé PRO nutit k dodání transparentních účtů, pokud je banka odmítá zřídit,“ je velmi zavádějící.
ÚDHPSH totiž naopak může a má politické hnutí „nutit“ k registraci povinných účtů, a to na podkladě zákona č. 424/1991 Sb., o sdružování v politických stranách a hnutích, jenž za entitu jednající oprávněně jménem politického hnutí od chvíle jeho registrace považuje přípravný výbor (resp. jeho reprezentanta). Přípravný výbor má mandát účet zřídit, ÚDHPSH to má požadovat. A nejde tu jen o výdajový volební účet, ale také o další tři povinné účty, které strany a hnutí musí vést bez ohledu na kampaň, a Lidé PRO je neměli.
Opusťme nyní pouze legalistický přístup k věci. Je třeba poukázat na to, že bez transparentního účtu zobrazujícího platby dodavatelům není splněna jedna z hlavních podmínek skutečné transparentnosti kampaně. A nelze ho nahradit ex post zprávou o financování kampaně, natož pouhým deklaratorním přehledem nákladů. Tyto dva nástroje, tj. transparentní účet a zpráva, se musí vzájemně doplňovat.
Z toho důvodu výdajové transparentní účty pro volby dobrovolně zřizují často i subjekty, které danou povinnost ze zákona nemají. Argumenty hnutí Lidé PRO zdůvodňující nezřízení transparentního účtu jsou tedy neakceptovatelné.
Současně bychom očekávali i varovný signál od dohledového úřadu. ÚDHPSH mohl minimálně nastínit výše popsané souvislosti, a tím motivovat přípravný výbor k asertivnějšímu přístupu vůči bance, nebo dočasnému utlumení vlastní kampaně. Tvrzení, že nemůže hnutí k něčemu nutit, je nemístné.
Logo Lidé PRO | zdroj: Lidé PRO
Hnutí vs. spolek – kdo kampaň vedl?
Reálnou organizační a financující jednotkou v kampani byl zapsaný spolek, ač politickou agitaci prezentovalo politické hnutí s nedokončenou vnitřní stavbou a váhavým vztahem k vlastní kandidatuře ve volbách. Z toho vyplývá otázka, kdo vlastně kampaň PRO vedl – spolek nebo hnutí?
Obě entity svého času existovaly, jejich provázanost není nijak zakrývaná nebo utajovaná, a tak se na ně vztahovala předvolební legislativa.
Volební legislativa ovšem trpí systémovou neschopností ustavovat odpovědnost za vedení kampaní. V případě těch prezidentských jde o naprostý kolaps odpovědnosti. Termín „vést kampaň“ má pak v české legislativě neintuitivní a komplikovaný význam, jehož rozbor si zde odpustíme. Ale to, že předvolební kampaň v ČR máte, ještě neznamená, že ji také vedete.
Pokud ale vyjdeme z předpokladu, že svou kampaň vedlo hnutí, pak spolek byl vůči němu v roli subdodavatele nebo organizační jednotky, agentury apod. Z toho vyplývá, že hnutí zanedbalo vyjasnění svého vztahu ke spolku, který mu vybíral peníze a pravděpodobně kampaň i administroval a proplácel. Tím spíše pak přípravný výbor hnutí nic neomlouvá z povinnosti mít transparentní účet, příjmový i výdajový.
Pokud bychom činnost spolku posuzovali izolovaně – a právní kontext nám to bohužel v ČR umožňuje – byl by spolek tzv. třetí osobou, která vedla kampaň bez vědomí ostatních kandidujících politických subjektů, např. v neprospěch vládní koalice i opozičních stran.
Jako třetí osoba by spolek PRO ČR překročil dovolené limity pro útraty v kampani, neregistroval se coby třetí osoba u ÚDHPSH, nezřídil transparentní účet. Toto dovození je ale spíše myšlenkový experiment, a není právně udržitelné v období před odevzdáním kandidátních listin, neboť do té doby lze vždy teoreticky pochybovat o tom, kdo jsou ony „kandidující“ subjekty, bez jejichž vědomí spolek vedl kampaň v jejich neprospěch.
Závěry, doporučení
Závěr lze shrnout tak, že hnutí vedlo předvolební kampaň do voleb, v nichž nekandidovalo. Paradox té situace vyplývá ze souhry mezer v legislativě, brzkého vyhlášení voleb a liknavosti v přístupu k vlastní kampani ze strany Lidí PRO spojené se selháním dohledového úřadu.
V předvolební legislativě je třeba zajistit koherenci, aby se část regulací kampaně neodvozovala ode dne vyhlášení voleb (obsah a rozsah termínu kampaň, termín registrace výdajového účtu), zatímco jiná část od termínu odevzdání kandidátních listin (definice kandidátů a odpovědnosti za kampaň).
Tato analýza vznikla v rámci našeho projektu Transparentní volby 2021.
Autorem je Ondřej Cakl, analytik předvolebních kampaní TI.
