Odpověď na otázku v nadpisu by možná mohla znít: Občas to není jasné. Ale i tak bude dobré si zopakovat, jaké požadavky na transparentnost kampaně vlastně daný zákon – č. 130/2000 Sb., o volbách do zastupitelstev krajů – obsahuje. Zmiňme se i o některých jeho slabých místech či o kritice, která se na legislativu snáší, a pozastavme se u negativní praxe, kterou zákon a standardy omezují.
Co je kampaň?
Volby do zastupitelstev krajů vyhlašuje prezident republiky nejpozději 90 dnů před jejich konáním. Může je ale vyhlásit i dříve, jako tomu bylo letos, kdy je prezident vyhlásil 9. 4. 2020 a stanovil termín voleb na 2.–3. 10. 2020. Od 9.4. do 3.10. tedy kampaň běží.
Už s její definicí ale nastupuje určitá ambivalence. Za volební kampaň totiž zákon považuje jakoukoliv negativní nebo pozitivní agitaci v období od vyhlášení voleb, bez ohledu na to, zda o ní politická strana, hnutí nebo koalice ví. Kritériem pro posouzení, zda je v předvolebním období nějaký veřejný výrok např. individuálním názorem či stanoviskem nebo už propagací kandidujícího subjektu, a tedy součástí kampaně, může být to, zda se za něj platí nebo zda se za obdobné výroky nebo oznámení obvykle platívá.
Běžná novinářská činnost, vyjadřování názorů na sociálních sítích nebo diskuse politiků v televizi tedy za kampaň zákon nepovažuje: chybí tu ten aspekt placené propagace, která má nějakou typickou formu. (Podplácení novinářů – to už je ale zase něco docela jiného…)
Není to však kritérium postačující pro to, abychom podle něj oznámení týkající se kandidujícího politického subjektu mohli hned také považovat za kampaň pro nebo proti němu. V minulých předvolebních obdobích se totiž vyskytly výroky, které jsou jednoznačně propagační, placené, agitují proti kandidátovi, přesto jejich autoři hájili své právo na to, aby se na ně neaplikovala pravidla pro předvolební kampaň. (Šlo například o propagaci názorové publicistické knihy o aktérovi předvolebního klání.)
Nutno přiznat, že v mnoha konkrétních případech panuje velké napětí mezi svobodou vyjádřit názor na kandidáta/-ku a přísnou regulací „všeho“, co splňuje prvky politické předvolební kampaně. Problém je, že pokud je nějaké prohlášení nebo oznámení za kampaň považovat nutné, pak z toho pro jeho autora vyplývá řada povinností a omezení (např. povinná registrace viz níže). Právo na svobodu slova a právo na transparentnost kampaně je zkrátka nutno neustále slaďovat. Více zde nebo zde.
Mimochodem, často přehlížený odstavec 4 paragrafu 56a také říká, že volební kampaň musí probíhat čestně a poctivě, zejména nesmí být o kandidátech a kandidujících politických stranách, politických hnutích nebo koalicích zveřejňovány nepravdivé údaje.
Regulace účasti třetích osob
Fyzická nebo právnická osoba, která se hodlá účastnit volební kampaně bez vědomí kandidující politické strany, politického hnutí nebo koalice anebo jejich kandidáta, je povinna se před vstupem do volební kampaně registrovat jako „třetí osoba“ u Úřadu pro dohled nad hospodařením politických stran a politických hnutí (ÚDHPSH). Z této povinnosti vyplývá také povinnost zveřejnit internetovou stránku s registračním číslem, číslem transparentního účtu pro kampaň a povinnost dodržet limit pro útraty za kampaň (v krajských volbách je to 140 000,- Kč za kraj). Viz dále.
Označování propagačních oznámení – inzerce
Reklamní sdělení, inzerce, billboardy nebo i posty na FB musí obsahovat informaci o jejich zadavateli a zpracovateli. Registrované třetí osoby pak musejí v rámci oznámení uvádět své registrační číslo. Smyslem označování je, aby bylo možné kontrolovat, zda finanční závěrečné zprávy, které politické subjekty musí odevzdat ÚDHPSH, obsahují vyúčtování veškeré inzerce. Nebo naopak – pokud se objeví zcela neoznačená inzerce ve veřejném prostoru, je pak možné ji považovat za nelegální, pátrat po jejím zadavateli a postihovat ho za takové jednání. Brání se tak agresivním anonymním kampaním, s nimiž má ČR neblahou zkušenost.
Spojení povinné registrace a povinného označování je velmi silnou pákou pro dohled nad férovostí kampaně: přiznat se k denunciační kampani se aktérům obvykle nechce. A na druhou stranu: pokud by se rozhodli spustit „antikampaň“ bez označení, vystavují se postihu, a tak těchto praktik po zavedení regulace (od r. 2017) znatelně ubylo.
Délka kampaně a zveřejňování průzkumů před volbami
Kampaň může trvat až do termínu voleb a během nich. V době počínající třetím dnem přede dnem voleb a končící ukončením hlasování však nesmějí být žádným způsobem zveřejňovány výsledky předvolebních a volebních průzkumů. Vychází se zřejmě z předpokladu, že předvolební průzkumy vytvářejí zdání objektivního výsledku voleb, na rozdíl od předvolební agitace, jež pracuje s opačným předpokladem („nic není jisté a vše je ještě možné změnit”). Volič, který by se rozhodoval podle poměru sil a šancí, který zobrazuje průzkum, by se jednak rozhodoval podle matoucího vodítka, jednak by se tím vytvářel obrovský prostor pro manipulace.
Výdajové – volební účty
Zákon o volbách do zastupitelstev krajů říká, že „Financování kampaně zahrnuje veškeré výdaje a k úhradě je lze použít pouze prostředky uložené na volebním účtu.” Díky tomu je možné sledovat, zda kandidující subjekt nevydal více peněz, než povolují zákonné limity (což by znamenalo zvýhodnění oproti ostatním). Tento účet kandidujícího subjektu musí být totiž povinně dostupný pro kohokoliv on-line. Jde o účet transparentní.
Na druhou stranu nejsou TÚ samospásné: vzhledem k tomu, že strany mohou náklady spojené s kampaní legálně vyplácet ještě 90 dnů od voleb, postupují často tak, že odloží platby faktur až po volbách, takže v době voleb nezobrazují volební účty reálné náklady na kampaně. – Jsou-li platby provedeny až měsíc dva po volbách, mohou se ztratit pozornosti voličů, médií či watchdogových organizací.
Dalším problémem, zejména v krajských volbách, je to, že kandidáti mohou právoplatně své kampaně „předplácet” ze svého a nechat si je od strany z TÚ proplatit až později, po volbách. Z hlediska zákona je tak transparentnosti učiněno za dost. Z hlediska voliče už méně.
A do třetice tu máme paragraf, který pěkně kalí vodu: § 56d výše citovaného zákona. Tento paragraf reguluje výdaje na volební kampaň a v odstavci 3 ukládá, že nejpozději tři dny přede dnem voleb musí být známy všechny osoby, které ve prospěch kandidující politické strany, politického hnutí, koalice nebo jejich kandidáta uhradily výdaje na kampaň, poskytly peněžitý dar nebo bezúplatné plnění.
Zde tedy zákon předpokládá, že lze ve prospěch kandidáta uhradit část výdajů kampaně, nebo se k tomu zavázat, aniž by se to projevilo na transparentním účtu. Až do odevzdání povinné finanční zprávy o kampani je takový výdaj neviditelný.
Darovací účty
Darovací, základní účty by zase měly zajistit přehled o tom, kdo politickou entitu finančně podporuje. Mají zachycovat příspěvky ze státního rozpočtu, příjmy z darů a jiných bezúplatných plnění. Používat pro dary jiné účty je opět zákonem zakázáno.
Teoreticky by to tedy mělo být tak, že dar v období kampaně směřuje na darovací účet, z něj ho strana převede na účet volební a utratí dle nejlepšího vědomí a svědomí, a to za veřejného dohledu zajištěného transparentním účtem.
I tento princip umožňuje kličky: bezúplatná plnění.
Pokud kandidujícímu subjektu poskytnete službu (typicky reklamní plochu či mediální podporu, konzultaci apod.) bezplatně, musí ji sice příjemce vykázat (jinak by nedávalo smysl hlídat limity, viz dále), ale nemůže ji zachytit na TÚ, když se nejedná o finanční transakci. A tak se o bezúplatných plněních dozvíme až tři dny před volbami, kdy nejpozději strany musejí povinně zveřejnit seznamy dárců/darů na kampaň, a to včetně darů bezúplatných.
Hodí se také připomenout dvě opomínané skutečnosti: naše legislativa nezná institut „dar na kampaň“ a vedle darů a státních příspěvků existuje ještě dost dalších zdrojů financí pro politická uskupení.
Před volbami pochopitelně dárci posílají svým politickým favoritům dary, aby podpořili jejich kampaně. Z hlediska zákona je však na rozhodnutí strany, jak darované peníze použije. Platí také, že některé subjekty si na kampaně „spoří“ dlouho dopředu a po nějakém tom roce dvou už nemusí být snadné říct, zda ten či onen dar byl nebo nebyl na tu či onu kampaň. To ale také není zásadní problém.
Politická uskupení pak v ČR smějí legálně získávat peníze i podnikáním, prostřednictvím úvěrů nebo úroků atd., takže ani tyto příjmy se na darovacím účtu neprojeví.
Všechny tyto skutečnosti nás v TI ČR vedou k tomu, že jako kritérium transparentnosti kampaně požadujeme zveřejnění aktualizovaného seznamu dárců v průběhu celé kampaně.
Limity na výdaje
Na rozdíl třeba od USA, kde lze za prezidentskou kampaň utratit libovolnou částku, v ČR jsou výdaje limitovány. Má tím být zamezeno, aby solventnější politické subjekty získaly příliš velkou výhodu oproti těm méně finančně silným, resp. aby se političtí konkurenti soustředili pouze na shánění peněz na kampaň a tím se potenciálně vystavovali korupci.
A jaké limity tedy platí pro krajskou kampaň? – Kandidující subjekt smí utratit 7 milionů korun za každý kraj, v němž kandiduje. Může tedy legálně utratit až 13 x 7 milionů korun, pokud kandiduje ve všech volebních krajích, Celkem tedy maximálně 91 milionů. (A úměrně méně za každý kraj, kde nekandiduje.)
Zda takto stanovené limity skutečně dělají kampaň férovější, je předmětem debat. TI ČR však samotnou existenci limitů kvituje pozitivně.
Zákon však neukládá, aby v případě, že strana/hnutí kandiduje ve více krajích, utratily v každém z nich právě těch sedm milionů – mohou utrácet proporčně, jen nesmí jít přes celkový limit. Už vůbec zákon bohužel nezakazuje, aby své krajské kampaně předfinancovali jednotliví představitelé či regionální buňky stran – ani nepřináší žádné nástroje, jak regionální finance během kampaně monitorovat. Tím vzniká velmi nepřehledná situace a riziko, že náklady z krajů reálně celkové limity převýší. A kandidujícím to navíc umožňuje, aby co největší část účtů proplatili až po volbách.
Bezúplatná plnění a obvyklé ceny
Zákon nekončí u požadavku započítat do nákladů kampaně i bezúplatná plnění, tedy náklady, které kandidující subjekt napřímo nemusel platit, ale navíc přichází s požadavkem, aby tato bezúplatná plnění byla nějak realisticky naceněna – stanovením jejich „obvyklé ceny”. Přestože se neplatí, nejsou tedy zadarmo.
Důvody jsou dva. Pokud by kandidující subjekt tvrdil, že celou kampaň realizoval prostřednictvím bezúplatných plnění – a takové pokusy známe – pak (by) se reálné účetnictví kampaně pro dohledové orgány stalo nedostupné. Musely by totiž kontrolovat účtování těch subjektů, které plnění poskytly; jenže na ty se zase striktně vzato nevztahují pravidla jako na kandidující subjekt, a pravomoci dohledového Úřadu jsou vůči nim omezené.
Pak je také možné si s cenou bezúplatných plnění hrát, resp. předstírat, že jejich hodnota je nižší, než ve skutečnosti je. Tím se vytváří dojem, že kampaň byla levnější. Požadavkem stanovení obvyklé ceny výše uvedených bezúplatných plnění se zákonodárce snažil zamezit situaci, kdy by kandidáti tvrdili, že velká část nákladů jejich kampaně byla pokryta formou nízko naceněných bezúplatných plnění, takže mají k vyčerpání limitů na výdaje značné rezervy – a ty byly placeny napřímo z TÚ. Celková reálná nákladnost a reálná velikost kampaně by se tím dala v podstatě nekonečně zvětšovat, a přitom vykazovat stále stejně „skromně” (předstíráním, že bezúplatná plnění byla nízká) – a o to některým kandidátům může jít; aby mohli utratit více než druzí, resp. získat mohutnější kampaň, převahu. Pokud do limitu započítáme i nefinanční plnění pomocí konstrukce obvyklé ceny, je v principu znemožněn podobný podvod, ač se o konkrétní hodnotu toho či onoho plnění můžeme přít.
Zákon vs. standardy
V kontextu této rozpravy by mělo být jasnější, proč naše kritéria transparentnosti jdou ještě dál. Chceme-li například, aby strany zveřejňovaly průběžně seznamy dárců, je to proto, že bezúplatná plnění nejsou nikdy vidět na transparentních účtech, a tři dny před volbami už na jejich kontrolu bývá pozdě. Požadujeme-li, aby politická uskupení zveřejnila pravidla pro refinancování krajských kampaní nebo facebookových kampaní jednotlivých kandidátů vůči stranám a hnutím, je to právě proto, že pomocí těchto individuálních finančních „injekcí“ je možné nenápadně kampaň „dopovat“. A žádáme-li zveřejnění seznamu akcí, je to mj. proto, aby strany nevedly „neoznačené“ kontaktní kampaně načerno atd.
Všechna naše kritéria jsou tedy motivována potřebou zabránit formalismu v řešení transparentnosti kampaně.
Transparentnost jako nutná podmínka demokratických voleb
Volební zákony a jejich aplikaci interpretuje mj. ÚDHPSH, na jehož stránce se můžete dočíst řadu dalších vysvětlení a praktických návodů pro legálně transparentní kampaň. Nicméně veřejná diskuse o zákonné normě je legitimní a TI ČR se jí účastní systematicky a dlouhodobě.
Na slabá místa úpravy parlamentních a prezidentských kampaní upozornil náš „Protokol“. Kritické připomínky jsme vznesli i na veřejné debatě s politiky a zástupci ÚDHPSH.
To vše proto, že transparentnost kampaně není cílem o sobě, ale spíše nutnou podmínkou docílení férovosti a spravedlivosti demokratických voleb. Přestože takových nutných podmínek je více, musíme i o transparentnosti politických kampaní neustále přemýšlet a definovat její legální parametry v závislosti na vývoji politického marketingu a přesvědčovacích taktik.
